La semplificazione dell'azione amministrativa
Focus di giurisprudenza amministrativa e costituzionale: Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA)
Indice
Poteri di controllo dell'amministrazione
Richiesta del terzo controinteressato
Principio del tempus regit actum
Natura giuridica e finalità
> Consiglio di Stato - Sez. prima - Adunanza del 25 luglio 2018, n. 02180/2018
"Il primo comma dell’art. 19 della legge n. 241/1990, seguendo un disegno che contrappone la SCIA al provvedimento amministrativo di stampo autorizzatorio, sostituisce, in una logica di eterogeneità, ogni autorizzazione comunque denominata (quando il rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei requisiti o presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non siano previsti né limiti o contingenti complessivi o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio) con una dichiarazione del privato ad efficacia in via immediata o differita) legittimante. La principale caratteristica dell’istituto, di recente accentuata dall'introduzione di denunce ad efficacia legittimante immediata, risiede, quindi, nella sostituzione dei tradizionali modelli autorizzatori con un nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private consentite dalla legge in presenza dei presupposti fattuali e giuridici normativamente stabiliti" (in diritto punto 6 )
> Consiglio di Stato – Commissione speciale – Parere del 4 agosto 2016, n. 1784/2016
Schema di regolamento in tema di individuazione dei procedimenti oggetto di autorizzazione, SCIA, silenzio assenso e comunicazione (cd. “SCIA-2”)
Il decreto in esame, oltre a effettuare una ricognizione delle attività private in materia di edilizia, ambiente e commercio, compie una duplice opera di semplificazione: in primo luogo, introducendo regimi meno restrittivi in tali materie, pur nel rispetto delle esigenze di tutela sottese alle disposizioni attualmente in vigore; in secondo luogo, dando attuazione alla concentrazione dei regimi di cui all’art. 19-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. c) del decreto legislativo n. 126 del 2016 (in diritto punto 3).
> Consiglio di Stato – Commissione speciale – Parere del 30 marzo 2016 n. 839/2016
Schema di decreto SCIA (cd. SCIA 1)
Con le novità introdotte dalla legge n. 124 del 2015, la SCIA è inquadrata come “istituto non provvedimentale”, che si inserisce in un quadro informato ai principi di liberalizzazione e di semplificazione, nonché ai principi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento legittimo. Lo scopo perseguito dal legislatore risulta almeno triplice: favorire le attività – specie economiche- dei soggetti privati attraverso un generale rafforzamento degli istituti di liberalizzazione e semplificazione, con il correlato ridimensionamento sia della regolazione delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva (ex multisi C.Cost. n. 200 del 2012) sia dei poteri inibitori e di autotutela delle amministrazioni competenti, incidenti sulle iniziative già in atto e consolidate” (in diritto punto 3).
L’intervento legislativo risulta coerente con l’impostazione ermeneutica di questo Consiglio di Stato (cfr. Ad. Plen. n. 15/2011) secondo cui la SCIA non è un mero modulo di semplificazione procedimentale che consente al privato di conseguire, per silentium, un titolo abilitativo di matrice provvedimentale, ma rappresenta, come chiarito anche dal citato d.l. n. 70 del 2011, uno strumento di liberalizzazione imperniato sulla diretta abilitazione legale all'immediato esercizio di attività affrancate dal regime autorizzatorio. La principale caratteristica dell’istituto risiede, infatti, nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori a regime vincolato” con un nuovo schema, ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, consentite direttamente dalla legge, in presenza dei presupposti normativamente stabiliti. L’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso “a monte” dell’amministrazione, poiché esso è surrogato dall’assunzione di autoresponsabilità del privato, insita nella segnalazione certificata, costituente, a sua volta, atto soggettivamente ed oggettivamente privato” (in diritto punto 3.1)
> TAR Abruzzo – L’Aquila - Sez. I – 1° agosto 2017 n. 347
"Secondo la costante giurisprudenza amministrativa che questo Tribunale condivide, data la natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, ma è dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – è da escludersi che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori (ex multis, Tar Catanzaro, n.478 del 2015).”
> TAR Campania, Napoli, Sez. II, 19 luglio 2016 n. 3685
“(omissis) La denuncia/segnalazione di inizio attività è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, uno strumento di massima semplificazione quale manifestazione di autonomia privata con cui l'interessato certifica la sussistenza dei presupposti in fatto ed in diritto allegati a presupposto del legittimo esercizio dell'attività segnalata alla P.A. L'attività dichiarata può allora essere intrapresa senza il bisogno di un consenso dell'Amministrazione, surrogato dall'assunzione di un'auto-responsabilità del privato nel comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge (cfr. Cons. Stato, A.P., 29.7.2011, n. 15). Per parte sua la Pubblica amministrazione mantiene il potere di verificare la sussistenza in concreto di tutti i requisiti e presupposti per l'esercizio dell'attività comunicata dal privato: quindi, entro il termine legale ogni denuncia/segnalazione può essere assoggettata al potere di verifica della conformità a legge dell'attività denunciata e all'adozione di strumenti inibitori; dopo il decorso del previsto spazio temporale, poiché presupposto indefettibile perché una DIA/SCIA possa essere produttiva di effetti è la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell'autocertificazione, in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all'Amministrazione spetta comunque il potere di inibire l'attività dichiarata.
Ne consegue che tale innovativo mezzo messo a disposizione del privato per ottenere uno scopo previsto dalla legge presenta necessariamente minori garanzie procedimentali rispetto ad un ordinario procedimento amministrativo attivato su istanza di parte e conclusosi con un atto formale dell'Amministrazione. Ciò, peraltro, non vieta all'Amministrazione, in caso di dubbi sull'esistenza dei presupposti dichiarati nella denuncia/segnalazione di inizio attività ricevuta, di chiedere chiarimenti o delucidazioni, allo scopo di completare la propria istruttoria con un conclusivo provvedimento inibitorio in caso di definitivo accertamento dell'insussistenza di quei presupposti.
“(omissis) ai fini del decidere occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 19, comma 6 ter della Legge n.241 del 1990, aggiunto dall'art. 6 comma 1 lett. c) del D.L. 13.08.2011 n. 138 (convertito in legge 14 settembre 2011 n. 148), "La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104".
Poteri di controllo dell’amministrazione
> Corte Costituzionale - Sentenza del 13 marzo 2019, n. 45
"Come è noto, l’art. 19 della legge n. 241 del 1990 prevede che all’immediata intrapresa dell’attività oggetto di segnalazione si accompagnino successivi poteri di controllo dell’amministrazione, più volte rimodulati, da ultimo dall'art. 6 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).In particolare, il comma 3 dell’art. 19 attribuisce alla PA un triplice ordine di poteri (inibitori, repressivi e conformativi), esercitabili entro il termine ordinario di sessanta giorni dalla presentazione della SCIA, dando la preferenza a quelli conformativi, “qualora sia possibile”; mentre il successivo comma 4 prevede che, decorso tale termine, quei poteri sono ancora esercitabili 2in presenza delle condizioni” previste dall'art. 21- nonies della stessa legge n. 241 del 1990.Quest’ultimo, a sua volta, disciplina l’annullamento in autotutela degli atti illegittimi, stabilendo che debba sussistere un interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità, che si operi un bilanciamento fra gli interessi coinvolti e che, per i provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati, il potere debba essere esercitato entro il termine massimo di diciotto mesi.
Il comma 6-bis dell’art. 19 applica questa disciplina anche alla Scia edilizia, riducendo il termine di cui al comma 3 da sessanta a trenta giorni. (...omissis...)
Il dato di fondo è che si deve dare per acquisita la scelta del legislatore nel senso della liberalizzazione dell’attività oggetto di segnalazione, cosicché la fase amministrativa che ad essa accede costituisce una – sia pur importante – parentesi puntualmente delimitata nei modi e nei tempi. Una dilatazione temporale dei poteri di verifica per di più con modalità indeterminate, comporterebbe, invece, quel recupero dell’istituto all'area amministrativa tradizionale che il legislatore ha inteso inequivocabilmente escludere".(Considerato in diritto 8.3)
“Le verifiche cui è chiamata l’amministrazione ai sensi del comma 6-ter sono dunque quelle già puntualmente disciplinate dall'art. 19, da esercitarsi entro i sessanta o trenta giorni dalla presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis), e poi entro i successivi diciotto mesi (comma 4, che rinvia all'art. 21-novies)".
Decorsi questi termini, la situazione soggettiva del segnalante si consolida definitivamente nei confronti dell’amministrazione, ormai priva di poteri, e quindi anche del terzo. Questi, infatti, è titolare di un interesse legittimo pretensivo all'esercizio del controllo amministrativo, e quindi, venuta meno la possibilità di dialogo con il corrispondente potere, anche l’interesse si estingue" (in diritto punto 9)
> Corte Costituzionale - Sentenza 9 marzo 2016, n. 49
La decisione attiene in particolare alla SCIA edilizia "(omissis...) tale fattispecie ha una struttura complessa e non si esaurisce, rispettivamente, con la dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in fasi ulteriori: una prima, di ordinaria attività di controllo dell’Amministrazione (rispettivamente nei termini di sessanta e trenta giorni); una seconda, in cui può esercitarsi l’autotutela amministrativa. Non vi è dubbio, infatti, che anche le condizioni e le modalità di esercizio dell’intervento della pubblica amministrazione, una volta che siano decorsi i termini in questione, debbano considerarsi il necessario completamento della disciplina di tali titoli abilitativi, poiché la individuazione della loro consistenza e della loro efficacia non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dall'Amministrazione successivamente alla maturazione degli stessi. La disciplina di questa fase ulteriore, dunque, è parte integrante di quella del titolo abilitativo e costituisce con essa un tutt'uno inscindibile. Il suo perno è costituito da un istituto di portata generale – quello dell’autotutela –che si colloca allo snodo delicatissimo del rapporto fra il potere amministrativo e il suo riesercizio, da una parte, e la tutela dell’affidamento del privato, dall'altra”. (in diritto punto 8)
Richiesta del terzo controinteressato
> Corte Costituzionale - Sentenza n. 45 del 6 febbraio 2019
Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6-ter, legge 7 agosto 1990, n. 241 promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana. Le questioni di legittimità costituzionale della norma richiamata sono state sollevate con riferimento agli artt. 3,11,97,117 primo comma, Cost., nella parte in cui non prevede un termine finale per la sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri di verifica sulla SCIA spettanti all'amministrazione.
La Corte costituzionale ha ritenuto non fondate, nei sensi riportate nella motivazione, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990.
Secondo il Giudice delle leggi "il dato di fondo è che si deve dare per acquisita la scelta del legislatore nel senso della liberalizzazione dell’attività oggetto della segnalazione, cosicchè la fase amministrativa che ad essa accede costituisce una – sia pur importante – parentesi puntualmente delimitata nei modi e nei tempi Un dilatazione temporale dei poteri di verifica, per di più con modalità indeterminate, comporterebbe invece quel recupero dell’istituto all’area amministrativa tradizionale, che il legislatore ha inteso inequivocabilmente escludere" (in diritto punto 8.3)
Precisa la Corte che le verifiche cui è chiamata l’amministrazione ai sensi del comma 6-ter sono quelle puntualmente disciplinate dall’art. 19 da esercitarsi entro i sessanta o i trenta giorni dalla presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis) e poi entro i successivi diciotto mesi (comma 4, che rinvia all’art. 21-nonies).
“Decorsi questi termini, la situazione soggettiva del segnalante si consolida definitivamente nei confronti dell’amministrazione, ormai priva di poteri, e quindi anche del terzo. Questi, infatti, è titolare di un interesse legittimo pretensivo all’esercizio del controllo amministrativo e quindi, venuta meno la possibilità di dialogo con il corrispondente potere, anche l’interesse si estingue. Questa conclusione che oltre che piana è necessitata, non può essere messa in discussione dal timore del rimettente che ne derivi un vulnus alla situazione giuridica soggettiva del terzo. Il problema indubbiamente esiste ma trascende la norma impugnata. Esso va affrontato in una prospettiva più ampia e sistemica che tenga conto degli strumenti apprestati a tutela della situazione giuridica del terzo.
La Corte rileva che: ”in particolare, nella prospettiva dell’interesse legittimo, il terzo potrà attivare oltre agli strumenti di tutela già richiamati, i poteri di verifica dell’amministrazione in caso di dichiarazioni mendaci o false attestazioni, ai sensi dell’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990; avrà la possibilità di agire in sede risarcitoria nei confronti della PA in caso di mancato esercizio del doveroso potere di verifica. Potranno farsi valere le ordinarie regole di tutela civilistica del risarcimento del danno eventualmente in forma specifica.” (in diritto punto 10.1).
La Corte evidenzia che "tutto ciò, peraltro, non esclude l’opportunità di un intervento normativo sull'art.19, quantomeno ai fini da una parte di rendere possibile al terzo interessato una più immediata conoscenza dell’attività segnalata e, dall’altra, di impedire il decorso dei relativi termini in presenza di una sua sollecitazione, in modo da sottrarlo al rischio del ritardo nell’esercizio del potere da parte dell’amministrazione e al conseguente effetto estintivo di tale potere”. (in diritto punto 10.1)
> TAR Emilia-Romagna, Parma, 22 gennaio 2019, n. 12
“E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6 ter, l. 7 agosto 1990, n. 241, per violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113 Cost., nella misura in cui impedisce ai terzi lesi da una SCIA edilizia illegittima di ottenere dal giudice amministrativo una pronuncia di accertamento della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, con conseguente condanna o comunque effetto conformativo all’adozione dei corrispondenti provvedimenti, anche nel caso in cui sia decorso il termine concesso all’amministrazione per azionare il potere inibitorio di cui al comma 3 dell’art. 19 della L. n. 241 del 1990” (in diritto punto 4.1)
In merito alla natura giuridica dell’istituto, il giudice amministrativo ha precisato che “la segnalazione certificata non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo, in ogni caso, ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge. Si tratta sostanzialmente di attività libera, sulla quale però l’amministrazione, in virtù dell’interesse tutelato, conserva un potere di controllo più penetrante di quello ordinariamente esercitato sulle libertà garantite ai privati”.
> TAR Sardegna - Cagliari - Sez. II, 31 luglio 2017 n. 515
Il giudice amministrativo fornisce alcune precisazioni di carattere generale in ordine alla tutela del terzo in materia di SCIA. “Deve anzitutto ricordarsi che la segnalazione certificata d’inizio attività, secondo quanto autorevolmente chiarito, ormai da tempo, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge (Ad. Plen. n. 15 del 2011).Detta affermazione ha trovato piena conferma da parte del legislatore, posto che l’attuale articolo 19, comma 6-ter, primo periodo della legge n. 241 del 1990 – introdotto dall'articolo 6, comma 1, lett. c) del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 – stabilisce espressamente che “La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili”. L’atto non muta tale sua natura neppure dopo il decorso del termine normativamente previsto per l’esercizio delle verifiche da parte del Comune. Conseguentemente non può sostenersi che una volta che il terzo sia venuto a conoscenza del titolo, ormai consolidatosi per mancato esercizio dei poteri inibitori, lo stesso terzo disponga di sessanta giorni di tempo per proporre impugnazione giurisdizionale. Il giudice amministrativo ha precisato che “ la previsione del comma 6-ter dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990 impone all’amministrazione di riscontrare motivatamente, in ogni caso, l’istanza con cui un terzo, titolare di una situazione giuridica qualificata e differenziata, abbia sollecitato l’intervento della stessa amministrazione in relazione a una denuncia o segnalazione certificata di inizio attività”.
> TAR Toscana - Sez. III - Ordinanza 11 maggio 2017, n.667
Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6 ter , l.7 agosto 1990 n.241, che dispone “la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1,2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.104.”
La norma non fissa un termine entro il quale il terzo può avanzare l’istanza di sollecitazione, con la conseguenza che la diffida del terzo dovrebbe ritenersi tempestiva anche se proposta a notevole distanza di tempo dall’avvenuto deposito della segnalazione presso l’Ente competente. Secondo il Giudice amministrativo “L’esclusione dal novero dei livelli essenziali del termine per l’esercizio del potere sollecitatorio di cui all’art. 19 comma 6 ter rischia di pregiudicare l’esigenza di uniformità normativa che caratterizza l’istituto della SCIA nel suo complesso. Invero, tale opzione legislativa, data la peculiare natura della riserva posta dall’art.117, comma 2 lett. m) Cost. (la quale consente l’intervento regionale sugli aspetti di dettaglio del regime dei livelli essenziali cfr. Corte Cost. n. 297 del 2012) apre la strada a discipline territoriali eterogene del suddetto termine con conseguente disomogeneità degli standards di tutela a livello nazionale”. (in diritto punto 11.3)
SCIA edilizia
> Consiglio di Stato - Sez. IV – 14 febbraio 2017 n. 625
In tema di SCIA edilizia, “la segnalazione del terzo ex art. 19 comma 6 ter della L. n. 241 del 1990, deve contenere elementi minimali di identificazione e qualificazione dell’attività della quale si chiede la verifica, in assenza dei quali l’amministrazione non soltanto non è obbligata, ma non dispone neppure degli elementi conoscitivi essenziali per svolgere le proprie verifiche ed emanare un provvedimento (in diritto punto 4.1.5).
Non ha pregio il secondo mezzo di gravame nella parte in cui solleva la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 19, co. 6-ter, cit., in relazione agli artt. 24, 103 e 113 Cost., attesa la sua manifesta infondatezza. Sul punto è sufficiente fare leva sui principi ed argomenti sviluppati dalla Corte costituzionale (cfr. Corte cost., n. 49 del 2016; n. 121 del 2014; n. 64 del 2013; n. 171 del 2012), sotto il duplice profilo che la semplificazione dell’azione amministrativa costituisce non solo un LEA ex art. 117, lett. m), Cost., ma anche un principio fondamentale di derivazione europea declinabile dallo Stato secondo ampi margini di discrezionalità che hanno consentito, nel caso di specie, di bilanciare e graduare valori contrapposti attraverso una soluzione che, in realtà, attiene ad una semplice modalità di accesso alla tutela giurisdizionale, che non la sacrifica in modo apprezzabile” (in diritto punto 4.2).
> TAR Sardegna – Cagliari, Sez. II - 31 luglio 2017 n. 517
“In caso di presentazione di una SCIA da parte del privato, il decorso del termine di 30 giorni dalla stessa, o comunque dal giorno di integrazione della domanda, comporta di per sé – in mancanza di una tempestiva adozione di provvedimenti interdittivi – il consolidamento del titolo edilizio, che, quanto alla sua efficacia temporale per l’inizio dei lavori, resta assoggettato alla regola prevista in generale per i titoli edilizi (un anno dal rilascio o dalla sua formazione)".
Autotutela
> Consiglio di Stato - Sez.VI - 3 novembre 2016, n. 4610
“La questione attiene alla natura dei poteri che l’amministrazione può esercitare a seguito di una azione proposta da un terzo leso da una attività posta in essere da altro privato a seguito di segnalazione certificata di inizio attività”.
Se il terzo potesse sollecitare i poteri inibitori senza limiti temporali e di valutazione dell’incidenza sulle posizioni del privato che è ricorso alla SCIA, verrebbero frustrate le ragioni della liberalizzazione, in quanto l’interessato, anche molto tempo dopo lo spirare dei trenta (o sessanta) giorni previsti dalla legge per l’esercizio dei poteri in esame, potrebbe essere destinatario di atti amministrativi inibitori dell’intervento posto in essere.
La qualificazione del potere come potere di autotutela costituisce invece, da un lato, maggiore garanzia per il privato che ha presentato la SCIA, in quanto l’amministrazione deve tenere conto dei presupposti che legittimano l’esercizio dei poteri di autotutela e, in particolare, dell’affidamento ingenerato nel destinatario dell’azione amministrativa, dall'altro, non vanifica le esigenze di tutela giurisdizionale del terzo che può comunque fare valere, pur con queste diverse modalità, le proprie pretese.”(in diritto punto 5)
> TAR Campania -Napoli - Sez. IV - 5 aprile 2016, n.1658
“Il caso posto all'attenzione del collegio è quello della legittimità dell’operato del Comune di Napoli nella declaratoria di inefficacia di una SCIA e una DIA rilasciate al medesimo soggetto privato a distanza di alcuni mesi dal loro preteso consolidamento a seguito di archiviazione da parte dello stesso Comune. La questione riguarda, dunque, il rapporto tra efficacia dei suddetti istituti e poteri repressivi/ di autotutela dell’Amministrazione, e, quindi, da ultimo, la dicotomia tra liberalizzazione/ semplificazione da una parte, e legittimo esercizio delle prerogative della P.A. dall'altro, che è poi il nodo principale nel rapporto tra gli istituti di liberalizzazione delle attività private - precedentemente soggette ad autorizzazione amministrativa – e poteri inibitori/repressivi dell’Amministrazione. Ciò in quanto l’incertezza sulla alla natura giuridica di siffatti istituti ha condizionato anche l’attività dell’Amministrazione in ordine ai poteri esercitabili a tutela dell’interesse pubblico come pure dei terzi, essendo differente l’approccio laddove essi vengano qualificati come provvedimenti amministrativi (sia pure tacitamente assentiti) oppure no, in quanto l'attribuzione alla SCIA/DIA della natura giuridica di provvedimento amministrativo tacito oppure di atto privato sottoposto a controllo dell'Amministrazione conduce a conclusioni opposte in ordine ai rimedi esperibili da parte dei terzi che vengano pregiudicati, ma anche dei poteri esercitabili dalla parte pubblica.
In ogni caso, dopo un lungo dibattito anche giurisprudenziale, la soluzione data dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 29 luglio 2011 n. 15) è quella che la DIA (e quindi la SCIA, istituto introdotto successivamente) non sono provvedimenti amministrativi taciti e non danno luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituiscono atti privati volti a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge. Il legislatore ha recepito tali indicazioni introducendo nel 2011 (art. 6, comma 1, lett. c), D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 settembre 2011, n. 148), il comma 6 ter all'art. 19 della L. n. 241/1990, in base al quale “la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili”.2. L’attuale quadro normativo degli istituti, necessario al fine di inquadrare correttamente il caso oggetto di giudizio, è dato dagli art. 19 e ss. della legge 241/90 e dagli artt. 22 e 23 del d.P.R. 380/2001 (testo unico dell’Edilizia, in seguito TUED).Le disposizioni in questione sono state oggetto di varie manipolazioni nel corso degli anni, ma alcune di esse hanno subito nel 2015 modifiche assai rilevanti per effetto della entrata in vigore, in data 28 agosto 2015, della legge 7 agosto 2015 n. 124 (Legge-delega per la riforma della pubblica amministrazione - cd. legge Madia).La nuova formulazione dell’art. 19, comma 3, L.n.241 del 1990, conferma il potere dell’amministrazione di inibire motivatamente l’attività intrapresa dal privato e rimuovere gli effetti dannosi in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1 del medesimo articolo entro il termine di sessanta giorni (trenta in materia edilizia).Cambia tuttavia il ruolo del privato nel conformare l’attività intrapresa alla normativa vigente posto che, con la nuova formulazione, l’Amministrazione non si limita a stabilire il termine per l’adeguamento del privato trasgressore ma stabilisce essa stessa se sia possibile conformare l’attività e i suoi effetti alla normativa vigente e con atto motivato invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell’attività e la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l’adozione di queste ultime. A tale termine viene attribuito il crisma della perentorietà,in quanto in difetto dell’adozione delle misure stabilite, decorso il suddetto termine, l’attività si intende vietata.
Nonostante le modifiche apportate dalla legge Madia all'art. 21 nonies, l.n.241 del 1990, che fissa un termine per l’esercizio di poteri inibitori, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, ciò non significa che detto termine sia necessariamente un termine legittimante l’inibitoria sempre e comunque, perché è un termine massimo e non è venuto meno il riferimento alla ragionevolezza del medesimo, sicché esso non potrà prescindere dal caso concreto, dalla tipologia di Scia e dalle regioni che conducono la P.A. all’esercizio dei poteri inibitori.
Principio del tempus regit actum
> Corte Costituzionale, Sentenza 9 marzo 2016, n. 49
"Come la Corte ha già avuto modo di affermare (sentenza n.151 del 2014), lo ius superveniens non può venire in evidenza nel giudizio di costituzionalità sollevato dai giudici amministrativi poiché, secondo il principio tempus regit actum, la valutazione della legittimità del provvedimento impugnato va condotta con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Alla stregua dello stesso principio non assumono rilievo le modifiche che la legge 7 agosto 2015, n.124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), intervenuta successivamente all’ordinanza di rimessione, ha apportato all’art.19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 la cui disciplina, nella parte in cui regola l’esercizio dei poteri di conformazione dell’attività del privato, di autotutela e di intervento dell’Amministrazione, in presenza di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), è invocata dal ricorrente come principio fondamentale della materia 'governo del territorio'”.
> Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 aprile 2016 n. 1450
“Per giurisprudenza assolutamente granitica la corretta applicazione del principio comporta che la pubblica amministrazione deve considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio con la conseguenza che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve, pertanto, essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato, in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14 gennaio 2016, n.83) (in diritto punto 3.1)
A tale regola non può farsi eccezione neanche per l’ipotesi in cui in cui lo jus superveniens sia intervenuto dopo il completamento dell’intera istruttoria procedimentale e, tuttavia, prima dell’adozione del provvedimento finale". (in diritto punto 3.2)
Interdittiva antimafia
> Consiglio di Stato- Sez. III - ordinanza 9 giugno 2017 n.2380
“Per conforme giurisprudenza delle sezioni consultive e giurisdizionali l’interdittiva antimafia esplica effetto inibitorio anche sulle attività private soggette a regimi autorizzatorio o a controlli dell’Amministrazione (SCIA)”.